Le strutture amministrative di supporto
all'attività del ministro per le riforme istituzionali e la
devoluzione
Volendo ripercorrere gli itinerari organizzativi, che hanno
caratterizzato le strutture amministrative poste a supporto dei
ministri senza portafoglio presso la Presidenza del Consiglio dei
Ministri delegati alle riforme istituzionali, emergerà come la
stessa rilevanza politica attribuita di volta in volta dai singoli
governi alla materia in questione si sia poi riverberata sulla
complessità dei modelli funzionali attivati.
Ad esempio, nella fase in cui l'incarico per le questioni
istituzionali era meramente aggiuntivo e del tutto secondario
rispetto alla delega per gli affari regionali in capo ad uno stesso
ministro senza portafoglio, non a caso si riscontra il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 13 febbraio 1990, n. 113, il
quale istituì semplicemente il Dipartimento per gli affari
regionali, senza alcun riferimento nemmeno alla denominazione alla
materia istituzionale. Nella struttura del Dipartimento non sono
rinvenibili specifici uffici finalizzati alle riforme
istituzionali, per cui alla fine sarà possibile riscontrare solo un
fugace e probabilmente casuale richiamo nell'articolo 4 riguardante
il settore legislativo, che procede alla "predisposizione dei
provvedimenti normativi del ministro per gli affari regionali ed i
problemi istituzionali". Pertanto, in quest'ottica la materia delle
riforme istituzionali viene limitata esclusivamente agli eventuali
approfondimenti di competenza del settore legislativo, quale
missione qualificata di supporto tecnico-normativo al ministro de
quo.
Solo con l'autonomia raggiunta nel 1993, mediante l'istituzione
nell'ambito del governo Ciampi di un ministro senza portafoglio
esclusivamente per le riforme elettorali ed istituzionali, si ha
l'istituzione, nell'ambito del Segretariato generale della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, di un apposito Ufficio per
le riforme elettorali ed istituzionali, articolato in due servizi
separati: per l'appunto, riforme elettorali e riforme istituzionali
(v. il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15
maggio 1993).
Ma il completamento dell'organizzazione amministrativa nella
materia delle riforme istituzionali - qualora si consideri la
distinzione tra uffici e dipartimenti, ai sensi dell'articolo 21
della legge 23 agosto 1988, n. 400 - si ha solo con il I Governo
presieduto da Silvio Berlusconi (1994), allorquando con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 13 luglio 1994 (sulla
Gazzetta Ufficiale n. 173 del 26 luglio 1994) è stato per la prima
volta costituito un Dipartimento per le riforme istituzionali,
suddiviso a sua volta in tre uffici: ufficio affari generali e del
personale, ufficio legislazione e studi, ufficio relazioni
esterne.
In seguito il ministro per le riforme istituzionali pro tempore
Francesco Enrico Speroni, con proprio decreto dell'8 novembre 1994
(registrato alla Corte dei conti in data 23 dicembre 1994), ha
provveduto all'ulteriore ripartizione settoriale delle competenze
attribuite ai predetti uffici: in particolare, nell'ambito
dell'ufficio relazioni esterne, è stato collocato uno specifico
settore per le relazioni con il pubblico, nella consapevolezza
soprattutto della doverosità istituzionale di provvedere ad
informare la cerchia degli interessati circa l'andamento ed i
contenuti delle materie di competenza.
Tale struttura dipartimentale, dopo essere stata posta alle
dipendenze del ministro per le riforme Giovanni Motzo (governo
Dini: 1995-1996), finì in uno stato di sostanziale quiescenza
all'indomani del governo Prodi (1996), nella cui composizione non
era più presente l'ormai consueta figura del Ministro per le
riforme istituzionali.
Pertanto, quando con la formazione del I Governo presieduto
dall'onorevole D'Alema tornò ad essere nominato un ministro per le
riforme istituzionali (Giuliano Amato), ai fini delle relative
strutture di supporto venne emanato il decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri n. 456 del 19 novembre 1998 (sulla Gazzetta
Ufficiale n. 303 del 30 dicembre 1998), contenente il regolamento
recante l'istituzione del Dipartimento per le riforme istituzionali
nell'ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Rispetto all'atto organizzatorio del 1994, che aveva collocato
le funzioni inerenti alle attività legislative nell'ambito di un
Ufficio (di livello dirigenziale) denominato "legislazione e
studi", è stato invece istituito un "settore legislativo" (art. 5)
che operava alle dipendenze del Ministro per le riforme in
collegamento con l'Ufficio centrale per il coordinamento
dell'iniziativa legislativa, istituito presso il Segretariato
generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Quanto
all'organizzazione, il Dipartimento (art. 7) è stato articolato in
due uffici: l'ufficio per gli affari generali, amministrativi e
contabili, e per il personale; l'ufficio relazioni esterne, cui
poteva essere preposto l'addetto stampa del Ministro. Le ulteriori
ripartizioni interne dei predetti uffici non potevano superare
complessivamente la consistenza di due servizi e venivano
configurate come unità operative di base di livello
dirigenziale.
Successivamente si sono avuti i mutamenti organizzativi seguiti
al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, recante un nuovo
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai sensi
dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59, nonché il
conseguente (ex articolo 7 del citato decreto legislativo) decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri del 4 agosto 2000,
concernente l'ordinamento delle strutture generali della Presidenza
del Consiglio dei Ministri.
Ha fatto quindi seguito ai sensi dell'articolo 7, comma 3, del
ricordato decreto legislativo) il decreto del ministro per le
riforme istituzionali del 24 novembre 2000 (sulla Gazzetta
Ufficiale n. 289 del 12 dicembre 2000), recante l'organizzazione
interna del Dipartimento per le riforme istituzionali della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, con il quale si è proceduto
ad una nuova organizzazione del citato Dipartimento secondo un
modello caratterizzato da una spiccata flessibilità operativa e da
una evidente parsimonia strutturale. Infatti, è stato previsto un
solo ufficio di livello dirigenziale generale, che cura gli affari
generali, amministrativi e contabili, e del personale, nonché lo
studio e il monitoraggio delle riforme istituzionali ed
elettorali.
A sua volta l'ufficio è stato articolato in tre servizi, da
affidare a dirigenti di seconda fascia: un servizio per gli affari
generali, amministrativi e contabili, e del personale, per
relazioni con il pubblico e per la comunicazione istituzionale; un
servizio per lo studio ed il monitoraggio delle riforme
istituzionali ed elettorali; infine, un servizio studi e
statistiche delle riforme istituzionali e delle riforme
elettorali.
Da ultimo, anche alla luce del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri del 9 agosto 2001, concernente una nuova e
più ampia delega di funzioni al ministro senza portafoglio in
materia di riforme istituzionali e devoluzione, l'onorevole Umberto
Bossi ha proceduto, con decreto del 29 ottobre 2001 (sulla Gazzetta
Ufficiale n. 273 del 23 novembre 2001), a definire una nuova
organizzazione interna della struttura affidata alla sua
responsabilità, che assume la nuova denominazione di "Dipartimento
per le riforme istituzionali e la devoluzione".
In particolare, è stata mantenuta la descritta sobrietà
organizzativa, consistente nell'individuazione di un unico ufficio
di livello dirigenziale generale, che viene denominato "Ufficio per
gli affari amministrativi, gli studi e le relazioni esterne"
(cosiddetto Ufficio ASRE).
Si è inoltre proceduto ad una riorganizzazione dei tre servizi
dell'Ufficio Ufficio ASRE, con una più puntuale e razionale
ripartizione delle rispettive competenze: il servizio per gli
affari generali e amministrativi; il servizio per lo studio e il
monitoraggio delle riforme istituzionali ed elettorali; il servizio
per i rapporti istituzionali e le relazioni esterne.
Va ricordato che nel frattempo con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri del 23 luglio 2002 si è proceduto alla
definizione di un nuovo ordinamento delle strutture generali della
Presidenza del Consiglio dei Ministri. Tale decreto all'articolo 2
(Strutture della Presidenza), comma 1, lettera a), numero 9),
prevede in generale, quale struttura generale della Presidenza, il
"Dipartimento per le riforme istituzionali e la devoluzione" (per
tale specifica denominazione v. il comunicato della Presidenza del
Consiglio dei Ministri sulla Gazzetta Ufficiale n. 246 del 19
ottobre 2002). Inoltre, l'articolo 23 è dedicato espressamente
proprio al Dipartimento per le riforme istituzionali e la
devoluzione, che "assicura al presidente il supporto in materia di
coordinamento finalizzato alla elaborazione delle riforme
istituzionali, relative in particolare agli organi costituzionali o
di rilievo costituzionale, alla rappresentanza italiana nel
Parlamento europeo, al sistema delle autonomie, allo studio e
confronto sulle questioni istituzionali ed elettorali, alla
verifica della coerenza delle iniziative normative con gli
indirizzi del Parlamento e con quelli di riforma del programma di
Governo" (comma 1). Inoltre, il Dipartimento si articola, in base
al DPCM del 2002, in non più di tre servizi (comma 2).
Successivamente, il DPCM 7 aprile 2006 ha previsto la soppressione
di un servizio, in conseguenza della rideterminazione delle
dotazioni organiche del personale dirigenziale della Presidenza del
Consiglio dei Ministri. In aggiunta occorre sottolineare
anche che - accanto alle descritta struttura dipartimentale di tipo
tradizionale - a supporto dell'attività del ministro per le riforme
istituzionali e la devoluzione vanno segnalati gli uffici di
diretta collaborazione, disciplinati dal decreto dello stesso
ministro del 12 ottobre 2001, secondo un modello classico che
prevede l'ufficio di gabinetto, il settore legislativo, la
segreteria particolare del ministro e l'ufficio stampa, nonché la
segreteria particolare del sottosegretario.
In senso lato può farsi riferimento anche all'attivazione
nell'ambito il Dipartimento in questione presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri di commissioni di studio al servizio di un
ministro per le riforme.
Può ricordarsi innanzitutto il Comitato di studio sulle riforme
istituzionali, elettorali e costituzionali, previsto dal decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri del 14 luglio 1994 - ai
sensi dell'articolo 29 della legge 23 agosto 1998, n. 400, in base
al quale il Presidente del Consiglio dei Ministri può costituire
comitati di consulenza, di ricerca e di studio su specifiche
questioni - presieduto dall'allora ministro Francesco Enrico
Speroni e composto da 15 esperti.
L'attività di tale Comitato ha condotto all'elaborazione di un
progetto di revisione della Costituzione composto da 50 articoli,
con l'aggiunta di due predisposizioni alternative sull'organo di
vertice dell'esecutivo (modello di tipo semi presidenziale "alla
francese"; elezione diretta del Primo Ministro). In particolare, il
progetto conteneva una riforma radicale del titolo V della parte II
della Costituzione, al fine di sviluppare il massimo grado di
decentramento a favore di Comuni, Province e Regioni.
Successivamente, nel 1995 - stante l'imminenza del rinnovo dei
Consigli delle Regioni a statuto ordinario - venne attivato, sempre
nell'ambito del ricordato Dipartimento, con D.P.C.M. del 1°
febbraio 1995, un Comitato di studio sulla riforma della
legislazione dei Consiglio delle Regioni a statuto ordinario,
presieduto dal ministro pro tempore Giovanni Motzo e composto da
sei esperti.
Nella XIV legislatura, con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri dell'11 febbraio 2002, su proposta del ministro per le
riforme istituzionali e la devoluzione, è stato istituito un
Comitato di studio in materia costituzionale presso il Dipartimento
per le riforme istituzionali e la devoluzione della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, composto da 6 esperti, con il compito
particolare di approfondire e di elaborare proposte riguardanti le
immunità parlamentari ed il ruolo della seconda Camera.
Con decreto del 29 aprile 2002 del Ministro delle riforme
istituzionali e la devoluzione, di concerto con il Ministro per la
funzione pubblica ed il Ministro dell'economia e delle finanze, il
citato Comitato di studio in materia costituzionale è stato
considerato organismo indispensabile, ai sensi dell'articolo 18
della legge 28 dicembre 2001, n. 448. Da ultimo, con decreto poi
del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 dicembre 2002 è
stato attribuito al Comitato il compito aggiuntivo di redigere un
progetto riguardante l'elezione dell'organo di vertice
dell'esecutivo e i relativi poteri. Successivamente nella XV
legislatura, Il Ministro Chiti ha istituito con DM del 4 ottobre
2006 un Comitato di studio con il compito di approfondire e di
elaborare proposte concernenti l'attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione. In particolare, il Comitato ha svolto il compito di
definire linee guida per l'introduzione e lo sviluppo del
federalismo fiscale, nonché di redigere un testo normativo che
recepiva tali principi. La Commissione ha svolto i propri lavori
fino al 30 giugno 2007. Successivamente, la questione è stata
avocata e gestita dal Ministero dell'Economia e delle Finanze e
l'attività del Ministro per i rapporti con il Parlamento e le
riforme istituzionali si è incentrata nell'affiancamento alle
iniziative del MEF stesso. L'esito del lavoro svolto dal MEF è
confluito nello schema di disegno di legge delega per l'attuazione
dell'art. 119 Cost. in materia di federalismo fiscale. Tale schema
è stato approvato dal Consiglio dei Ministri in data 3 agosto 2007,
con il concerto anche del Ministro per le riforme istituzionali ed
i rapporti per il parlamento ed è
stato presentato al Parlamento il 29 settembre
2007 (C.3100). E' stata inoltre istituita dal Ministro Chiti,
una Commissione di studio, con il compito di approfondire e di
elaborare proposte concernenti la revisione ed il miglioramento
della vigente legislazione elettorale. La Commissione ha svolto i
propri lavori fino al 30 giugno 2007. In particolare alla
medesima è stato affidato il compito di suggerire le modifiche atte
a superare inconvenienti ed incongruenze della legislazione
predetta ed ipotesi di lavoro per l'introduzione di un nuovo ed
omogeneo ordinamento elettorale, redigendo, se del caso, bozze di
testi normativi da sottoporre all'attenzione dei competenti organi
di direzione politica.Da ultimo, con D.M. del 30 novembre 2006, il
Ministro per i rapporti con il parlamento e le riforme
istituzionali, on. Vannino Chiti ha istituito una Commissione di
studio, formata da esperti di varie discipline, con il compito di
approfondire le questioni connesse alla riforma del complessivo
sistema delle autorità indipendenti. Al termine dei lavori la
Commissione di studio ha redatto una relazione conclusiva
contenente un'ampia disamina delle questioni più discusse in tema
di Autorità indipendenti, approfondendo i diversi nodi problematici
ancora aperti, con l'obiettivo di dare armonia e organicità al
disegno complessivo di completamento del quadro normativo sulle
Autorità indipendenti e di arricchire il dibattito parlamentare
allora in corso in Parlamento sulla materia. La Commissione
ha ultimato i lavori con la redazione della citata relazione
conclusiva in data 20 luglio 2007.
